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原標(biāo)題：地鐵建設(shè)與運(yùn)營，各城市需謹(jǐn)慎再謹(jǐn)慎

近來國內(nèi)地鐵規(guī)劃縮水問題引起了人們的關(guān)注，一些城市由于土地財(cái)政收入減少以及政府開支需求增加，對(duì)新建地鐵項(xiàng)目按下了暫停鍵或撤銷鍵。當(dāng)下對(duì)地鐵規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營何去何從眾說紛紜，地鐵發(fā)展仍然被看好，然而地鐵建設(shè)和運(yùn)營成本若超出合理范圍，只會(huì)加劇城市財(cái)政壓力。應(yīng)對(duì)當(dāng)下和潛在的問題，城市政府對(duì)地鐵建設(shè)與運(yùn)營需要有適當(dāng)?shù)木o迫感。

地鐵建設(shè)與運(yùn)營不僅是重大民生工程，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)和財(cái)政也有重大影響。通常來講，地鐵建設(shè)不僅有利于完善城市交通，而且有利于刺激城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

國內(nèi)地鐵建設(shè)總體上起步較晚，一些特大城市地鐵建設(shè)起步階段不僅持續(xù)時(shí)間長，且線網(wǎng)規(guī)模十分有限。然而最近十幾年，隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，土地財(cái)政收入迅猛遞增，特大城市的地鐵建設(shè)規(guī)模也隨之得到強(qiáng)力發(fā)展，在較短時(shí)間內(nèi)建成了地鐵網(wǎng)絡(luò)。

但是值得提醒的是，地鐵建設(shè)對(duì)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的刺激僅限于建設(shè)期，對(duì)土地財(cái)政的影響也通常是一次性的收益，對(duì)城市交通發(fā)展的貢獻(xiàn)雖然是長遠(yuǎn)的，但是維系所需的財(cái)政投入?yún)s是高昂且持久的。如果單一的地鐵走廊或地鐵網(wǎng)絡(luò)建設(shè)規(guī)模過大，對(duì)城市財(cái)政來說，可能會(huì)形成業(yè)績在當(dāng)下、隱患在未來的困境。

地鐵建設(shè)其實(shí)有兩大部分的財(cái)政投入，第一是建設(shè)期的投入，第二是運(yùn)營期的運(yùn)營補(bǔ)貼和設(shè)施設(shè)備的維護(hù)、更新。通常情況下，20年運(yùn)營期所需的財(cái)政投入與建設(shè)期的投入相當(dāng)，許多城市往往對(duì)這部分投入考慮不足。國內(nèi)地鐵建設(shè)由于起步晚，許多城市還沒有或才剛剛開始經(jīng)歷地鐵建設(shè)與運(yùn)營的“成長的煩惱”，這主要表現(xiàn)為：過去高速增長的城市財(cái)政收入出現(xiàn)下滑，經(jīng)濟(jì)和民生服務(wù)對(duì)財(cái)政投入的需求持續(xù)遞增、地鐵運(yùn)營成本增長過快、地鐵營收下滑、地鐵運(yùn)營補(bǔ)貼需求持續(xù)遞增等。為了應(yīng)對(duì)當(dāng)前地鐵建設(shè)和運(yùn)營的困境，宏觀戰(zhàn)略思維應(yīng)該分兩步走。

首先是政策糾偏。有些城市并非一定要建設(shè)地鐵，或者是地鐵網(wǎng)絡(luò)規(guī)模并不非得那么大、單一地鐵線路并不需要那么長，有些城市地鐵項(xiàng)目并不需要多條線路短期內(nèi)同步建設(shè)。一些城市當(dāng)初地鐵建設(shè)方案本身就存在重大決策缺陷，比如地鐵線路長度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過合理范疇、高估客流需求、地鐵線路建成開通時(shí)間與沿線土地開發(fā)的進(jìn)展脫節(jié)等等。這些決策失誤所帶來的財(cái)政投入損失，很多時(shí)候既沒有被追究也沒有被糾正。而政策糾偏是最容易實(shí)施、也是最有必要的舉措。

其次，已運(yùn)營的地鐵網(wǎng)絡(luò)需要增加營收、減少開支。增收減支實(shí)施起來很有挑戰(zhàn)性。調(diào)高地鐵票價(jià)可以增加收入，但也面臨損失客流的風(fēng)險(xiǎn)，政府往往也不愿意通過這類手段來增加營收。目前來看，城市決策者對(duì)地鐵運(yùn)營增收減支可能還缺乏緊迫感，也缺乏長期的研究和技術(shù)儲(chǔ)備。非“傷筋動(dòng)骨”的手段，增收減支效果可能都比較有限，“壯士斷腕”的手段需要有決策的勇氣。

當(dāng)前明智的戰(zhàn)略決策是針對(duì)新建和擴(kuò)建的地鐵項(xiàng)目必須謹(jǐn)慎再謹(jǐn)慎；對(duì)于已建成運(yùn)營的地鐵項(xiàng)目應(yīng)該重新審視地鐵站邊的土地開發(fā)策略和建筑的用途。過去地鐵站周邊土地開發(fā)過于強(qiáng)調(diào)商業(yè)地產(chǎn)等的開發(fā)，而公益性項(xiàng)目和社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目通常被忽視。強(qiáng)化公益看起來與當(dāng)今地鐵建設(shè)和運(yùn)營所面臨的財(cái)政困境格格不入，但其實(shí)地鐵本身作為重大的民生工程，公益性是其應(yīng)有之義，其建設(shè)和運(yùn)營也必然離不開政府的財(cái)政投入。政府應(yīng)該做的是讓這類財(cái)政投入產(chǎn)生的社會(huì)效益最大化。如果維持政策現(xiàn)狀，不僅財(cái)政狀況無法改變，而且受益的恐怕也只有相關(guān)的土地開發(fā)商和房地產(chǎn)擁有者。

地鐵建設(shè)和運(yùn)營所面臨的財(cái)政挑戰(zhàn)是一場持久戰(zhàn)、攻堅(jiān)戰(zhàn)，各地政府需要有一定的緊迫感，及時(shí)制定糾偏和應(yīng)對(duì)策略，為城市地鐵的健康發(fā)展制定長遠(yuǎn)的計(jì)劃。（徐康明，作者是城市交通專家）

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